財政補(bǔ)貼不是“唐僧肉”

 

依照國際慣例，財政補(bǔ)貼政策（policy of fiscal subsidies）通常是在一國經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡或出現(xiàn)供給“瓶頸”時，提供給企業(yè)的一種補(bǔ)貼，是用以保護(hù)特定的產(chǎn)業(yè)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)，是國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運行和社會各方利益分配關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿，也是發(fā)揮財政分配機(jī)制作用的特定手段。是世界上許多國家的政府運用的一項重要經(jīng)濟(jì)政策。

 

作為國家的一種宏觀調(diào)控手段，財政補(bǔ)貼政策也可被政府用來實現(xiàn)多種政策目標(biāo)，如針對促進(jìn)生產(chǎn)和流通的發(fā)展、穩(wěn)定市場價格、保障人民生活，以及擴(kuò)大國際貿(mào)易等方面都有積極作用。但是，如果財政補(bǔ)貼政策運用不當(dāng)，補(bǔ)貼范圍過寬，數(shù)額過大，就會超出財政的承受能力；如果補(bǔ)貼造成了某些產(chǎn)品的價格扭曲和企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制混亂，也會使其從調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)活動的杠桿變?yōu)橐种平?jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱，甚至是泡沫。如果補(bǔ)貼目標(biāo)發(fā)生了偏差，還會打壓創(chuàng)新、滋生腐敗，甚至是破壞市場公平競爭的環(huán)境，成為個別利益集團(tuán)的“唐僧肉”。

 

管窺財政補(bǔ)貼

 

改革開放至今，中央政府的財政補(bǔ)貼一直是我們各屆政府在長達(dá)數(shù)十年來用以拉動經(jīng)濟(jì)、突擊發(fā)展某個特定產(chǎn)業(yè)或刺激出口的重要政策之一。在初期，它曾經(jīng)起到了短期顯著的效果，使我國經(jīng)濟(jì)總量迅速超過歐、日等發(fā)達(dá)國家，攀居世界第二，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量卻始終有待提高，如工業(yè)領(lǐng)域大面積的產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染、資源過度開發(fā)、創(chuàng)新能力不足等問題，它們長期困擾著各屆政府，甚至直接威脅到了百姓的正常生存。究其原因不難發(fā)現(xiàn)，過度低效的財政補(bǔ)貼政策應(yīng)該是其最重要的原因之一。

 

特別是在新能源汽車產(chǎn)業(yè)，從2010年開始便實施新能源汽車補(bǔ)貼政策，由于監(jiān)督機(jī)制不完善，騙補(bǔ)事件愈演愈烈。從2009年至2015年底，中央財政對新能源汽車推廣應(yīng)用予以補(bǔ)助，累計安排了334億元，地方財政2013-2015年撥付補(bǔ)助資金合計200多億元，全部補(bǔ)貼累計不低于600億人民幣。但六年過去了，在全球，我們的新能源汽車沒有在技術(shù)創(chuàng)新上獲得有顯著優(yōu)勢的競爭地位；在國內(nèi)，也沒帶來穩(wěn)定盈利且具有競爭力的市場地位。相反，卻滋生出大面積的商業(yè)詐騙、腐敗以及財政補(bǔ)貼被流失等問題，不僅使財政補(bǔ)貼低效或無效，而且更進(jìn)一步惡化了國內(nèi)商業(yè)環(huán)境和企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)生動力。

 

財政部等四部委于2016年年初組織力量對93家主要的新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行了專項檢查。其中，查處新能源汽車有牌無車3547輛，涉及騙補(bǔ)金額10.1021億元；有車無電19158輛，金額18.751億元；關(guān)聯(lián)方閑置涉及33家車企，共30414輛；終端用戶閑置涉及54家車企，未提車6093輛，已提車15269輛。上述涉嫌騙補(bǔ)和違規(guī)謀補(bǔ)的車輛總數(shù)達(dá)到76374輛，涉及補(bǔ)貼總金額92.707億元，占補(bǔ)貼總額的15.45%。然而，2015年新能源汽車銷量是33萬輛，涉案車輛總數(shù)超過去年總銷量的四分之一。如若再加上此前的總銷量，被騙金額將會更加驚人。更為嚴(yán)重的是，違規(guī)和騙補(bǔ)的企業(yè)超過專項抽查企業(yè)總數(shù)一半以上，幾乎成為企業(yè)謀生的常態(tài)，迅速敗壞著誠實守信的市場原則與基礎(chǔ)。

 

盡管財政補(bǔ)貼被騙事件頻發(fā)，相關(guān)政府官員也認(rèn)識到了普惠性財政補(bǔ)貼容易使企業(yè)患上依賴癥，而且已經(jīng)不再適應(yīng)企業(yè)由大變強(qiáng)的需要，但還是幻想著從提高補(bǔ)貼進(jìn)入推薦車型目錄的企業(yè)和產(chǎn)品的門檻入手。尋求補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在彌補(bǔ)成本差價和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新上實現(xiàn)基本平衡入手。但即使這些設(shè)想能如期實現(xiàn)，它也不是機(jī)制而僅是戰(zhàn)術(shù)上做的調(diào)整。

 

再從光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)看，2006年1月4日頒布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法（發(fā)改價格（2006）7號）》，將可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)提高到每千瓦時1.5分。該政策著實是政府用行政手段讓全民承擔(dān)了國內(nèi)光伏發(fā)電企業(yè)的運營風(fēng)險。雖然該產(chǎn)業(yè)是從2004年零起步，但在全民為風(fēng)險買單的模式驅(qū)動下，企業(yè)拼命貸款引進(jìn)流水線，到2011年，國內(nèi)就有了43家西門子法多晶硅企業(yè)，20家物理法多晶硅企業(yè)。由于缺乏對產(chǎn)業(yè)未來技術(shù)發(fā)展的理性認(rèn)知和自我創(chuàng)新能力，結(jié)果是“引進(jìn)，落后，再引進(jìn)，再落后”，不僅產(chǎn)能迅速嚴(yán)重過剩，而且在還沒收回完投資的情況下，這些企業(yè)就迫不及待地打響了惡性價格戰(zhàn)。更嚴(yán)重的是，又直接威脅到了銀行借貸體系的安全。

 

由于企業(yè)普遍缺乏創(chuàng)新能力，隨多晶硅價格持續(xù)下跌，造成大批競爭力低且依靠減稅、補(bǔ)貼等都無法生存的企業(yè)關(guān)停倒閉，結(jié)果，到目前約有近一半引進(jìn)的落后流水線兌現(xiàn)了其沉沒成本。為擺脫這一困局，2009年12月，十一屆全國人大常委會第十二次會議上又通過《關(guān)于修改可再生能源法的決定》，提出國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，進(jìn)一步規(guī)定基金的資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入。

 

以寧夏為例，政府對分布式光伏并網(wǎng)發(fā)電項目的電價補(bǔ)貼是每千瓦時0.359元。居民購電價是每千瓦時0.448元，但將多余的分布式光伏發(fā)電電量賣給電網(wǎng)公司時，上網(wǎng)電價僅為每千瓦時0.236元，電網(wǎng)公司毛利竟高達(dá)52.11%。而太陽能光伏發(fā)電設(shè)備制造廠也只能通過多銷的方式從賣出單套設(shè)備中一次性一點點地回收原始投資，致使能夠充分享受財政補(bǔ)貼福緣的企業(yè)少之又少。而財政補(bǔ)貼大頭，卻隨分布式光伏發(fā)電居民將多余電能外銷而轉(zhuǎn)移到了電網(wǎng)公司，這僅是一種轉(zhuǎn)移路徑。

 

第二種轉(zhuǎn)移路徑是，時至今日，政府價格管理部門還在通過手中的行政權(quán)力弱化著財政補(bǔ)貼的實際效力，并巧妙和隱蔽性地將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移給了與待補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新無關(guān)的第三方。如2011年11月30日國家發(fā)改委上調(diào)電價時就將銷售電價和上網(wǎng)電價分別上調(diào)了每千瓦時3分和2.5分。電網(wǎng)公司坐地就可輕松獲得高達(dá)20%的利潤增量，是國內(nèi)一般工業(yè)企業(yè)平均利潤增量的一倍以上。進(jìn)而，隱蔽性操縱了財政補(bǔ)貼的流向，并降低了其功能。

 

再如頁巖氣產(chǎn)業(yè)，在財政部和國家能源局頒布的《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》（財建〔2012〕847號）中規(guī)定，頁巖氣是賦存于富有機(jī)質(zhì)泥頁巖及其夾層中，以吸附或游離態(tài)為主要存在方式的非常規(guī)天然氣。其具體界定標(biāo)準(zhǔn)是：（一）賦存于烴源巖內(nèi)。具有較高的有機(jī)質(zhì)含量（TOC>1.0％），吸附氣含量大于20％。（二）夾層及厚度。夾層粒度為粉砂巖以下（包括粉砂巖）或碳酸鹽巖，單層厚度不超過1米。（三）夾層比例。氣井目的層夾層總厚度不超過氣井目的層的20％。而對其補(bǔ)貼的條件是：（一）已開發(fā)利用的頁巖氣；（二）企業(yè)已安裝可以準(zhǔn)確計量頁巖氣開發(fā)利用的計量設(shè)備，并能準(zhǔn)確提供頁巖氣開發(fā)利用量。規(guī)定中央財政對頁巖氣開采企業(yè)2012年-2015年給予的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是 0.4元/立方米。因此，不難看出，我國對頁巖本身的界定就已經(jīng)將部分致密氣的地層納入到了頁巖層的范疇，進(jìn)而，使中國的頁巖氣與美國的頁巖氣是否屬于同概念基礎(chǔ)語境下的氣體那還真就很難說了？而更重要的是，我國的補(bǔ)貼是針對產(chǎn)品量，即對頁巖氣產(chǎn)出后的利用量進(jìn)行補(bǔ)貼。

 

2015年5月，財政部和國家能源局再次頒布《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財政補(bǔ)貼政策的通知》（財建〔2015〕112號），調(diào)降了2016-2020年中央財政對頁巖氣開采企業(yè)給予的補(bǔ)貼，其中：2016-2018年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/立方米；2019-2020年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米。盡管補(bǔ)貼力度在“直線”下降，但依舊還是針對天然氣最終產(chǎn)品進(jìn)行的補(bǔ)貼。因此，與美國的財政補(bǔ)貼相比，美國的“補(bǔ)貼”是針對頁巖油氣企業(yè)在技術(shù)可行性上的突破或創(chuàng)新，即補(bǔ)貼的是企業(yè)未來可期現(xiàn)金流的獲得能力，而我們“補(bǔ)貼”的是頁巖氣開采后的使用量，是補(bǔ)貼頁巖氣開采銷售后當(dāng)期現(xiàn)金流的獲得能力。進(jìn)而，其客觀結(jié)果必然會抑制創(chuàng)新與激勵“騙補(bǔ)”的不法行為。

 

類似問題同樣也發(fā)生在鋼鐵及其制成品的補(bǔ)貼和出口退稅、電解鋁、煉油重化工、稀土等產(chǎn)業(yè)上，甚至是近期對充電汽車充電樁大面積推廣的財政補(bǔ)貼上，它們著實對中國市場經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和優(yōu)質(zhì)發(fā)展，以及市場公平與誠信的重建起到了羈絆甚至是破壞作用。

 

在長達(dá)十來年低效的財政補(bǔ)貼政策下，騙取財政補(bǔ)貼的企業(yè)法人沒有受到應(yīng)有的法律追責(zé)，進(jìn)而，從某種角度看，政府好心的財政補(bǔ)貼政策正惡化著誠信經(jīng)營的市場環(huán)境；由于欺詐可以輕松獲得巨額的財政補(bǔ)貼，進(jìn)而又澆滅了企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)動力；又由于是審批發(fā)放補(bǔ)貼的模式，就為一些不法官員留出了尋租空間，造成意志和信仰薄弱的官員成為了巨貪，進(jìn)而敗壞了官場風(fēng)氣和政治規(guī)矩；由于價格管制，可以輕易地為第三方分食到其他產(chǎn)業(yè)的財政補(bǔ)貼，并可從定價中謀取到個人的好處，進(jìn)而就難免不會導(dǎo)致政府職能部門幾乎整個司處級單位集體坍塌性腐敗事件的發(fā)生。

 

更重要的是，由于財政部長期以年度財政預(yù)決算中的分項報表專業(yè)性強(qiáng)、晦澀難懂等為由，始終未在全國人大等兩會上發(fā)布和公示，致使財政補(bǔ)貼的必要性和科學(xué)性被隱藏在了“黑箱”之中，最終，不得不使一些財政補(bǔ)貼裂解成了社會與市場的“毒藥”，以及無人能有效監(jiān)管的“唐僧肉”。

 

可選對策

 

為了維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的公平性和機(jī)會平等原則，的確需要我們盡早改變思路，如可選擇：

 

1、站在可生存的戰(zhàn)略角度上去看待財政收入，用好全體納稅人的稅金（財政收入）。除國防和軍事科技開發(fā)等領(lǐng)域必須無條件地足額，甚至是根據(jù)國際情勢需要超額支付補(bǔ)貼外，其他現(xiàn)存工業(yè)和一般民生產(chǎn)業(yè)的財政補(bǔ)貼和出口退稅應(yīng)盡早全部取消，以避免發(fā)生財政收入通過補(bǔ)貼被流失，以及繼續(xù)創(chuàng)造和擴(kuò)大出不公平的市場競爭環(huán)境；

 

2、堅決摒棄以拉動經(jīng)濟(jì)增長為名義的、針對特定產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)品產(chǎn)出量的財政補(bǔ)貼模式，構(gòu)建和培育有自主創(chuàng)新能力的獎勵與補(bǔ)助模式，即針對企業(yè)研發(fā)出了專利技術(shù)或已初見成效、或由中科院等學(xué)術(shù)權(quán)威部門經(jīng)檢索認(rèn)定的處于國際領(lǐng)先的技術(shù)、或針對中科院等學(xué)術(shù)權(quán)威部門設(shè)立的具有前沿性、基礎(chǔ)性或綜合性科技研發(fā)課題進(jìn)行財政補(bǔ)貼，以提升國內(nèi)創(chuàng)新的原生內(nèi)動力和國家可持續(xù)發(fā)展的競爭力；

 

3、各級人民檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡職盡責(zé)，履行好其公訴的職權(quán)，并嚴(yán)格執(zhí)行《刑法》和《刑事訴訟法》，對近些年騙取套取財政補(bǔ)貼的企業(yè)法人及其主要決策者追究刑事責(zé)任，不僅要堅決打擊騙補(bǔ)套補(bǔ)的不法經(jīng)營行為與犯罪，更重要的是要維護(hù)和重構(gòu)社會基本的誠信原則與公平的市場環(huán)境；

 

4、全國人大及其代表應(yīng)盡職看好納稅人的財富（包括上交的稅金），加強(qiáng)對財政預(yù)決算中分項報表的審批工作，特別是針對財政補(bǔ)貼、財政轉(zhuǎn)移支付等單項支出的審查、審批，以及對低效、腐敗等問題的追責(zé)，以審慎的原則監(jiān)督相關(guān)部門用好納稅人上繳的每一分錢，并全部公示（包括分項報表的明細(xì)），使納稅人能真正有當(dāng)家作主的感覺。

 

更重要的是，近期，建設(shè)雄安新區(qū)的這個“國家大事千年大計”的大幕被拉開了，會有多少財政補(bǔ)貼要進(jìn)入？目前尚不得而知。在它們當(dāng)中，會有多少是未經(jīng)全國人大及其常委會的科學(xué)論證、精確審批并公示的？有多少有可能會被不法企業(yè)騙??？又有多少是低效甚至是無效的？還是不得而知。諸如此類的問題，的確是我們在走向復(fù)興、富強(qiáng)和走向法制社會亟待解決的問題，和不可回避且必須思考的問題。