當(dāng)今中國，節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的重要性已提到前所未有的高度。2000年，國務(wù)院在《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中提出了一個不算太高的要求，“遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢”。十多年來，從中央到地方出臺了大量政策，相關(guān)主管部門不論在經(jīng)費(fèi)、人員、手段上都得到了強(qiáng)化，各種宣傳、曝光、研究、建議層出不窮，人民群眾的呼聲一浪高過一浪。“十一五”以來，經(jīng)過各方面努力，能源消費(fèi)強(qiáng)度和主要污染物排放水平出現(xiàn)下降，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。但是，資源環(huán)境約束加劇的矛盾仍然十分尖銳，“遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”的目標(biāo)還沒有達(dá)到。這固然有經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，環(huán)境問題積累較多的原因，同時也要看到，現(xiàn)有環(huán)境治理的三大手段正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第一個治理手段是指標(biāo)控制。“十一五”規(guī)劃中首次使用了約束性指標(biāo)，其中涉及節(jié)能減排的指標(biāo)是3個，分別為單位GDP能源消耗降低、化學(xué)需氧量減少、二氧化硫減少；“十二五”規(guī)劃增加到7個，增加了非化石能源占一次能源消費(fèi)比重、單位GDP二氧化碳排放降低、氨氮減少、氮氧化物減少等4個指標(biāo)。

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時期，計劃體系中有指令性計劃、指導(dǎo)性計劃。隨著我國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，從上世紀(jì)90年代開始，國家就明確計劃指標(biāo)總體上是預(yù)測性、指導(dǎo)性的。約束性指標(biāo)與指令性計劃指標(biāo)有類似之處，但也不完全相同。使用約束性指標(biāo)控制能源和污染排放，這是中國首創(chuàng)，有不少問題急待解決。

一是制定指標(biāo)的理論方法有待深入研究，各種影響因素錯綜復(fù)雜。傳統(tǒng)計劃指標(biāo)的制定方法包括系數(shù)法、定額法、動態(tài)法、因素分析法等。計劃部門要與行業(yè)部門、地方政府一起，經(jīng)過幾上幾下、綜合平衡才能確定計劃指標(biāo)。約束性指標(biāo)制定的理論和方法，目前外界還不十分清楚。但有一點(diǎn)是相同的，國家確定指標(biāo)后，國務(wù)院有關(guān)部門每年按行政區(qū)劃下達(dá)給地方執(zhí)行，再檢查考核完成情況。由于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境容量和歷史累計排放不同，如果一刀切，按同等比例要求各地指標(biāo)下降，對大部分落后地區(qū)來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能耗和排放的增長需求較高，顯得不夠公平；如果實行差別排放政策，讓誰多排、讓誰少排、這個量如何確定，又是一場艱難的博弈。于是出現(xiàn)了各地競相爭取提高能耗和排放指標(biāo)，而不是爭取降低指標(biāo)的現(xiàn)象，這與中央落實科學(xué)發(fā)展觀的精神背道而馳。

二是總量控制不利于淘汰落后、鼓勵先進(jìn)。一般來說，新建重化工業(yè)項目規(guī)模較大，其生產(chǎn)成本、單位能耗和污染物處理能力要優(yōu)于傳統(tǒng)工業(yè)中的中小企業(yè)。只有讓這些先進(jìn)生產(chǎn)能力盡快形成產(chǎn)能，生產(chǎn)出質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品，才能通過市場的力量淘汰落后生產(chǎn)能力。近年來，一些準(zhǔn)備新上的重化工業(yè)項目，由于能源和排放總量指標(biāo)控制的原因不能盡快上馬，某種程度上保護(hù)了高能耗、高排放的落后產(chǎn)能。

三是統(tǒng)計考核權(quán)威性不高。我國對能耗、污染物排放一直沒有建立起完善的統(tǒng)計體系。相關(guān)主管部門自己制定約束性指標(biāo)、自己下達(dá)、自己統(tǒng)計、自己考核，沒有第三方參與，其客觀性、公正性容易讓人產(chǎn)生疑問。

第二個治理手段是項目審批。為了確保完成約束性指標(biāo)，除原有的環(huán)評報告審批外，有關(guān)部門又增加了節(jié)能評估報告的審批。對這兩個環(huán)節(jié)一般“把關(guān)”較嚴(yán)，投入與耗時較長。環(huán)評和節(jié)能評估一旦審批通過，實際執(zhí)行情況往往很難掌控。存在著“重前期審批、輕過程監(jiān)管”的現(xiàn)象。對絕大部分企業(yè)來說，為了節(jié)約成本，本身就有節(jié)能的動力，是否有必要進(jìn)行節(jié)能環(huán)評審批，值得進(jìn)一步探討。

第三個治理手段是價格補(bǔ)貼。世界各國為了提高企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，普遍將企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的外部成本內(nèi)部化，如采取“誰污染、誰治理”，或者“污染者付費(fèi)”的政策。而我國使用價格補(bǔ)貼作為治理排放的經(jīng)濟(jì)手段，出現(xiàn)了“企業(yè)污染、消費(fèi)者付費(fèi)”的現(xiàn)象。有關(guān)部門規(guī)定，凡安裝脫硫、脫硝裝置的發(fā)電企業(yè)，國家上調(diào)上網(wǎng)電價和銷售電價，補(bǔ)貼其增加的成本。脫硫、脫硝本來是發(fā)電企業(yè)必須承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任，現(xiàn)在卻都轉(zhuǎn)移到電費(fèi)上，由工商企業(yè)和居民來負(fù)擔(dān)。更有甚者，發(fā)電企業(yè)不按規(guī)定運(yùn)行減排設(shè)施，脫硫、脫硝電價補(bǔ)貼就會變成利潤留在企業(yè)。據(jù)了解，這種情況并不罕見。

上述這些挑戰(zhàn)，反映了現(xiàn)有治理手段尚未達(dá)到預(yù)期的績效。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各類經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量龐大、多元發(fā)展、高度競爭，企業(yè)不再是計劃經(jīng)濟(jì)條件下政府的一個生產(chǎn)車間，分計劃、下指標(biāo)、搞審批、定價格已很難達(dá)到約束和激勵企業(yè)的目的。因此，我們有必要重新審視既有的環(huán)境治理思路，更多地引入現(xiàn)代公共管理理念和競爭機(jī)制，劃清政府行為與企業(yè)行為的界限，減少審批和指標(biāo)控制，把更多的精力放在對企業(yè)環(huán)境行為的全過程監(jiān)管。同時，發(fā)揮市場在節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)中的作用，運(yùn)用市場的力量形成對企業(yè)節(jié)能環(huán)保的激勵機(jī)制和約束機(jī)制。