新電改方案終于出臺(tái)?？梢灶A(yù)料的是，該方案的出臺(tái)不會(huì)是這一場(chǎng)大討論的終結(jié)，而只會(huì)是一個(gè)新的開(kāi)始。

對(duì)電改的討論和參與能從業(yè)內(nèi)擴(kuò)散到業(yè)外，是本輪電改的一個(gè)巨大進(jìn)步，也是進(jìn)一步推動(dòng)電改的動(dòng)力和良好土壤所在。在一定意義上說(shuō)，新電改要為“能源民主”打開(kāi)一扇大門，讓電力行業(yè)從封閉走向開(kāi)放，從集中走向多元，讓眾多的電力消費(fèi)者擁有自主選擇權(quán)和參與權(quán)。

“大文件”出臺(tái)之后，更重要的是大量中觀配套文件和微觀實(shí)施細(xì)則的制定和出臺(tái)，以及多個(gè)專項(xiàng)和綜合試點(diǎn)的展開(kāi)，新電改之路任重道遠(yuǎn)。無(wú)論是電改政策的制定者、實(shí)施者，還是一個(gè)普通的利益相關(guān)者，在當(dāng)前節(jié)點(diǎn)思考討論電改，都應(yīng)緊緊把握基本的前提和邏輯，把握問(wèn)題的層次和“顆粒度”，避免無(wú)限擴(kuò)大爭(zhēng)論邊界，以免混淆概念、渙散主題、擾亂思想，甚至拖延改革。

要把握住新電改，首先要把握住新電改的兩個(gè)重要基礎(chǔ)和前提。

第一個(gè)重要的基礎(chǔ)和前提是十八屆三中全會(huì)精神，以及黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)電力能源行業(yè)的重要講話精神。這為新一輪電改指明了方向、目標(biāo)和路徑，同時(shí)也基本框定了未來(lái)的電力體制、機(jī)制和行業(yè)管理模式。

第二個(gè)重要的基礎(chǔ)和前提是我國(guó)上一輪電力體制改革、全球電力市場(chǎng)化改革，以及我國(guó)其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（特別是與電力相似行業(yè)）的市場(chǎng)化改革，這些改革中的成功經(jīng)驗(yàn)和良好實(shí)踐為我國(guó)新一輪電改提供了重要的模式和路徑參照，其巨大成就和改革紅利則為之注入了寶貴的信心和動(dòng)力。

我們就從上述兩個(gè)基礎(chǔ)和前提出發(fā)，來(lái)對(duì)電改的一些重要概念和基本邏輯做一些梳理，希望能讓更多的人有一個(gè)更清晰的認(rèn)識(shí)，而不是在眾說(shuō)紛紜的爭(zhēng)論中無(wú)所適從。

電改的邏輯之一:方向、目標(biāo)和路徑

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。該決定明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。必須積極穩(wěn)妥從深度、廣度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅減少對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的基礎(chǔ)。

習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上首次提出“能源革命”，包括能源體制革命，堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，“還原能源商品屬性”。李克強(qiáng)總理在主持召開(kāi)新一屆國(guó)家能源委員會(huì)首次會(huì)議時(shí)也明確指出，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵要推進(jìn)能源體制改革，要加快電力體制改革，推動(dòng)供求雙方直接交易，讓市場(chǎng)在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。

我們不難總結(jié)出，電改作為經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要組成部分，方向就是市場(chǎng)化，改革的目標(biāo)就是建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力市場(chǎng)體系，還原電能商品屬性。

同時(shí)，十八屆三中全會(huì)實(shí)際上也為電力改革指明了路徑。

會(huì)議指出，準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能，國(guó)有資本加大公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)。國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的，都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、通信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會(huì)監(jiān)督。

基于以上，我們也不難總結(jié)出，電改的路徑至少有以下幾個(gè)主要節(jié)點(diǎn)：

第一個(gè)節(jié)點(diǎn)，準(zhǔn)確界定好電力行業(yè)各環(huán)節(jié)的性質(zhì)。第二個(gè)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)符合電力行業(yè)特點(diǎn)的網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)。第三個(gè)節(jié)點(diǎn)，做好與電力相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)、重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)的政府定價(jià)。

第四個(gè)節(jié)點(diǎn)，搭建好統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代電力市場(chǎng)體系，逐步放開(kāi)全部競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。

值得注意的是，把握好這幾個(gè)節(jié)點(diǎn)的順序非常重要。前一個(gè)節(jié)點(diǎn)沒(méi)走完，沒(méi)走穩(wěn)，還留有尾巴的話，后一個(gè)節(jié)點(diǎn)不可能走得開(kāi)，走得動(dòng)，走得快，頂多試點(diǎn)探探路，不可能甩開(kāi)膀子大面積鋪開(kāi)。上一輪改革停頓，很大程度就是因?yàn)闆](méi)處理好前幾個(gè)節(jié)點(diǎn)，直撲第四個(gè)節(jié)點(diǎn)，結(jié)果被前三個(gè)節(jié)點(diǎn)跘住了腿腳，摔了個(gè)結(jié)實(shí)，趴了十多年。

下面，我們針對(duì)每一個(gè)節(jié)點(diǎn)做進(jìn)一步的梳理，首先談?wù)勲姼牡牡诙€(gè)邏輯：壟斷性競(jìng)爭(zhēng)性和政策性。

電改的邏輯之二：

壟斷性、競(jìng)爭(zhēng)性和政策性

壟斷和競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一對(duì)核心命題，反壟斷則是現(xiàn)代政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一個(gè)重要而永恒的職責(zé)。反壟斷的成效如何，往往直接決定一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活力和可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力；所以，人們通常把“反壟斷法”稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”。

在這里，我們要討論的是電力工業(yè)的壟斷性環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)?？梢哉f(shuō)如今已沒(méi)人否認(rèn)輸電和配電作為網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)存在，而發(fā)電、售電及至用電服務(wù)則屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。

實(shí)際上，電力在百多年間絕大部分都作為一體化的壟斷行業(yè)存在，無(wú)論私有壟斷還是國(guó)有壟斷。直到近30年，得益于相關(guān)技術(shù)（主要是信息通信技術(shù)和自動(dòng)控制技術(shù)）和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的進(jìn)步，其發(fā)輸配售各個(gè)環(huán)節(jié)逐步具備了分離的條件，同時(shí)發(fā)電端、售電端和用戶側(cè)資源逐步具備了競(jìng)爭(zhēng)的條件。且隨著各國(guó)電力工業(yè)重組的不斷推進(jìn)和完善，市場(chǎng)建設(shè)和政府管制手段的改進(jìn)和提升，以“壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)徹底分離，用戶主動(dòng)性和互動(dòng)性逐步提升”為主要特征的新的電力工業(yè)組織結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為全球電力工業(yè)的主流。

同時(shí)，在新的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)確立初期，因拆分所導(dǎo)致的運(yùn)營(yíng)效率損失、協(xié)調(diào)成本增加等負(fù)面效應(yīng)，都在這些年通過(guò)技術(shù)、管理和管制手段的提升得以彌補(bǔ)和消除，而競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的徹底分離和需求側(cè)資源的有效參與所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)效益、消費(fèi)者選擇效益，特別是為分布式、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等新興生產(chǎn)力和新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)打開(kāi)了閘門，迸發(fā)了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)能量。

但電力工業(yè)重組的復(fù)雜性沒(méi)有停留在壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)這一維的劃分上。由于電力工業(yè)多年來(lái)一直作為公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供者，在還原電能商品屬性的過(guò)程中，在較長(zhǎng)一段的過(guò)渡期內(nèi)，雖然購(gòu)售電環(huán)節(jié)整體是競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，但在公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)用電和公共事業(yè)用電等方面，還將保留政府管制定價(jià)，我們將這些統(tǒng)稱為政策性。同樣，在輸配電整體作為壟斷性環(huán)節(jié)的同時(shí)，一部分的輸電和配電，則是可以開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作的。所以，對(duì)電力行業(yè)各環(huán)節(jié)的性質(zhì)界定，還存在市場(chǎng)化和政策性的劃分。

我們可以畫一條橫軸，左邊是競(jìng)爭(zhēng)性，右邊是壟斷性；再畫一條縱軸，上邊是市場(chǎng)化，下邊是政策性。由此得出一個(gè)四象限圖：第一象限是市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，第三象限是政策性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)；第二象限是市場(chǎng)化的壟斷環(huán)節(jié)，第四象限則是政策性的壟斷環(huán)節(jié)。（見(jiàn)圖）

在改革的啟動(dòng)階段，最早可以進(jìn)入第一象限的，包括作為公用發(fā)電企業(yè)的煤電、核電、部分水電，取得了市場(chǎng)主體資格的自備電廠，部分分布式發(fā)電，符合放開(kāi)條件的工商業(yè)用戶，各類市場(chǎng)化的售電主體；而保留在第三象限的，包括風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)等各類新能源可再生能源發(fā)電，部分水電，居民、農(nóng)業(yè)、公益性用電、暫未放開(kāi)的工商業(yè)用戶，承擔(dān)保底任務(wù)的政策性售電主體。其中，新能源可再生能源發(fā)電，可以采用在“度電補(bǔ)貼”的基礎(chǔ)上，直接進(jìn)入市場(chǎng)化的方式，在第一階段即進(jìn)入第一象限。對(duì)于水電而言，非政府撥款建設(shè)的水電應(yīng)創(chuàng)造條件直接進(jìn)入市場(chǎng)，考慮到現(xiàn)有水電上網(wǎng)價(jià)格普遍低于煤電，如果能在市場(chǎng)建設(shè)一開(kāi)始就采用容量、電量和輔助服務(wù)分別計(jì)價(jià)，在容量?jī)r(jià)格核定時(shí)將水電歷史成本因素考慮進(jìn)去，則更為公平和平穩(wěn)。分布式發(fā)電，特別是具良好調(diào)節(jié)性能的天然氣多能聯(lián)供分布式，可直接獲得用戶電價(jià)，并以需求響應(yīng)資源的形式參與批發(fā)市場(chǎng)，而分布式光伏也可暫時(shí)沿用現(xiàn)有補(bǔ)貼模式。

在改革的第一階段，壟斷環(huán)節(jié)中的直流輸電和專用配電也將開(kāi)始引入市場(chǎng)化運(yùn)作方式。直流輸電可以采用單個(gè)項(xiàng)目引入社會(huì)資本的方式，也可以采用將整個(gè)直流輸電資產(chǎn)打包整體上市的方式引入公眾資本。增量配電尤其是增量專用配電，則可以完全向社會(huì)資本開(kāi)放；而存量配電，以及增量公用配電，則可以采用混合所有制的方式進(jìn)行改造。直流輸電、公用配電、專用配電等均可以采用基于社會(huì)平均成本的標(biāo)桿輸、配電價(jià)。這些，就構(gòu)成了電力工業(yè)新的組織結(jié)構(gòu)中的第二象限。

而第四象限則是其余全部的輸配電網(wǎng)。值得注意的是，第三象限和第四象限均作為政策性環(huán)節(jié)，都存在交叉補(bǔ)貼。在第三象限，是不同性質(zhì)的用戶之間的交叉補(bǔ)貼，第四象限，則是不同地域的發(fā)用電主體之間的交叉補(bǔ)貼。這兩種交叉補(bǔ)貼應(yīng)區(qū)分處理，前者采用公共基金的形式對(duì)公益性、保護(hù)性用戶進(jìn)行明補(bǔ)；后者則統(tǒng)籌進(jìn)入輸配電價(jià)。隨著改革的深入，交叉補(bǔ)貼規(guī)模要盡可能縮小，輸配電價(jià)機(jī)制要不斷完善，最終發(fā)展到節(jié)點(diǎn)價(jià)格，以精確反映空間信號(hào)。

以上是對(duì)電力工業(yè)各環(huán)節(jié)性質(zhì)的簡(jiǎn)要分析。從分析中可以得出以下結(jié)論：我國(guó)的新電改首先是一個(gè)行業(yè)改革，遵循電力行業(yè)的普遍規(guī)律；同時(shí)也是國(guó)資國(guó)企改革的重要組成部分，要符合我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革的總體方向。準(zhǔn)確界定國(guó)有電力企業(yè)功能，特別是作為以網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷業(yè)務(wù)為主的電網(wǎng)企業(yè)，必須要分環(huán)節(jié)界定，而無(wú)法作為一個(gè)整體進(jìn)行界定。明確而言，那就是，輸配電環(huán)節(jié)和購(gòu)售電環(huán)節(jié)決不能作為一個(gè)整體來(lái)看待和處理，二者必須有某種形式的切分，至少在內(nèi)部分離。

（作者系中電國(guó)際政研室副主任、中國(guó)能源研究會(huì)專家組成員）