根據(jù)原建設部《城市環(huán)境衛(wèi)生當前產(chǎn)業(yè)實施辦法》的定義，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是指為有效治理城市垃圾、糞便等城市生活廢棄物，為城市人民創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進行的垃圾、糞便的收集、運輸、處理、處置、綜合利用和社會管理等活動的總稱。同樣是原建設部發(fā)布的文件，《城市環(huán)境衛(wèi)生質量標準》明確環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所涵蓋的作業(yè)內容包括：（1）道路清掃保潔；（2）生活垃圾和糞便收集運輸處理；（3）公共場所環(huán)境衛(wèi)生。

這里，前者是“大環(huán)衛(wèi)”，是包括垃圾清掃、收運、處置及綜合利用系列活動的總稱；后者是“小環(huán)衛(wèi)”，指包括道路清掃保潔、垃圾分類、垃圾收運等一系列的作業(yè)行為，也被稱為傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領域。

PPP在垃圾處置環(huán)節(jié)的運用已相當成熟，且產(chǎn)出說明較為明確、績效考核標準規(guī)范、交易結構清晰，因此本文主要研究傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領域。
 

“小環(huán)衛(wèi)”，是機會待挖掘的千億級“大市場”。2015年全國城市道路清掃面積73.3億平方米，以道路清掃費用10元/平方米˙年計算（行業(yè)平均道路清掃價格在8-12元/平方米˙年），每年全國城市道路清掃市場空間約為733億元。2015年,全國城市生活垃圾清運量為1.91億噸，以垃圾清運費用75元/噸計算，每年全國城市生活垃圾清運市場空間約為143億元。兩者合計達到876億元。此外，2015年全國縣城道路清掃保潔面積23.7億平方米、垃圾清運量0.66億噸，以同等單位服務價格測算，市場規(guī)模分別為237億元和50億元，合計為287億元。因此，2015年全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場規(guī)模已達到1163億元。此外，考慮城鄉(xiāng)公共服務均等化下各地逐漸推動城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路清掃保潔市場也有不小的規(guī)模（截至2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪裝道路面積29.13億平方米）。隨著城鎮(zhèn)化加快帶來更大清掃面積及更高垃圾清運量、環(huán)衛(wèi)標準提升帶來單位服務價格上升，環(huán)衛(wèi)市場將進一步擴大，有望在2020年突破1500億元。
 

 

圖12015年全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)市場格局

根據(jù)E20研究院的觀察，和其他環(huán)保領域一樣，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)的“政企合作”或者說服務界面也遵循從設備采購到工程服務、再到運營服務、最終向效果服務演化的規(guī)律。換句話說，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)作為一項公共事業(yè)，由政府“一攬子”包辦，最初與外部市場主體的合作僅限于設備采購和施工采購，運營管理責任由政府企事業(yè)單位承擔。
 

真正意義上的環(huán)衛(wèi)市場化，是指環(huán)衛(wèi)服務本身的市場化。這種實踐起步于上個世紀80年代中期，北京、上海、深圳等地率先進行了一些探索。2003年以后，不少東部沿海城市紛紛推動環(huán)衛(wèi)市場化，部分城市甚至實現(xiàn)城區(qū)環(huán)衛(wèi)全面市場化。特別是2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）發(fā)布，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。自此，各地環(huán)衛(wèi)市場化力度明顯增強。
 

在此期間，環(huán)衛(wèi)市場化的主要方式是政府購買服務。此種操作與傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)自身的特點密切相關。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)項目的建設周期短、資產(chǎn)周轉快，本質上屬于勞動力密集型。更重要的是傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)基本不涉及建設，其市場化主要是改變過去政府事業(yè)編制下人工清掃、轉運的低效率及高成本局面，以機械化操作獲得成本及效率優(yōu)勢，從而滿足政府及公眾對城市環(huán)衛(wèi)保潔質量的要求。因此，按照E20市政環(huán)保領域PPP分類格局圖，嚴格意義上的傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)（即垃圾清掃、收運，不含收運站融資建設）應該歸為非PPP類（D類），即不含融資和基礎設施建設的非PPP類政府購買服務。具體方式上包括委托運營、托管運營等，基本均為輕資產(chǎn)服務模式。
 

圖2E20市政環(huán)保領域PPP分類格局圖
 

全國環(huán)衛(wèi)招標地圖百強企業(yè)地圖冊中發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國環(huán)衛(wèi)服務新簽項目合同總額861億元。其中，啟迪桑德、北京環(huán)衛(wèi)集團、福建龍馬環(huán)衛(wèi)、北控水務、深圳玉禾田、勁旅環(huán)境、中聯(lián)重科、東莞家寶園林綠化、廣州僑銀環(huán)保、昌邑康潔環(huán)衛(wèi)等十強合同額合計約占全行業(yè)的60%。我們關注到成長較好的企業(yè)有美城環(huán)境、萬容科技、嘉諾資源、重慶環(huán)衛(wèi)等。根據(jù)主要公司的中標信息分析發(fā)現(xiàn)，以委托、承包、采購等方式的政府購買服務項目依然占主導，這與E20市政環(huán)保領域PPP分類格局圖的判斷基本吻合。但這一格局正在悄然改變。
 

圖32016年環(huán)衛(wèi)服務企業(yè)簽約合同額“十強”（單位：億元）
 

信息來源：2016全國環(huán)衛(wèi)招標地圖百強企業(yè)地圖冊。
 

自2014年起，國家在基礎設施和公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。和傳統(tǒng)的政府購買服務不同，PPP項目具有投資規(guī)模較大、合作期限較長、政府每年度支出責任較小、付費與績效考核掛鉤等特點。環(huán)衛(wèi)也是PPP適用的領域。根據(jù)E20從北京環(huán)衛(wèi)集團等會員企業(yè)獲得的反饋，目前各地環(huán)衛(wèi)PPP項目數(shù)量明顯增多，甚至地方政府明確要求將過去的政府購買服務轉變?yōu)镻PP模式。財政部PPP綜合信息平臺中，已有50多個環(huán)衛(wèi)PPP項目（含清掃、收運）入庫，其中16個項目已落地。
 

圖4我國環(huán)衛(wèi)市場化歷程示意圖
 

根據(jù)對已落地環(huán)衛(wèi)PPP項目的分析，我們發(fā)現(xiàn)以下幾個明顯的特征。
 

（1）投資規(guī)模在3000萬元以上，這和政府購買服務模式下相比投資額明顯提高。其中以城區(qū)生活垃圾清掃為合作內容的項目投資額一般在1.5億元以下，而以城市及下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清掃、垃圾中轉站建設甚至包括垃圾處理的項目投資體量則很大，最高的達到18億元。此類項目性質上則變成E20市政環(huán)保領域PPP分類格局圖中C類項目（非特許經(jīng)營的政府采購型PPP，即PFI），不涉及特許經(jīng)營，但含有融資、建設和運營維護的內容。

（2）參與企業(yè)項目數(shù)量上C方陣為主、投資規(guī)模上A方陣和B方陣優(yōu)勢相對較大。按照E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖，環(huán)境企業(yè)分為一級開發(fā)商（I方陣）、重資產(chǎn)環(huán)境集團（A方陣）、區(qū)域環(huán)境綜合服務集團（B方陣）、系統(tǒng)解決方案提供商（C方陣）、裝備和材料生產(chǎn)制造商（D方陣）。我們注意到已落地環(huán)衛(wèi)PPP項目中中標社會資本包括A方陣的啟迪桑德、北控水務，也包括B方陣的北京環(huán)衛(wèi)集團，C方陣的勁旅環(huán)境、昌邑康潔環(huán)衛(wèi)、深圳玉禾田等企業(yè)，以及D方陣的中聯(lián)重科。從數(shù)量上看，C方陣占據(jù)一半的份額；投資額維度，1.5億元以上項目9個，A方陣和B方陣共有5個，體現(xiàn)出體量上占優(yōu)。

（3）縣級項目為主，除了?？谑协偵絽^(qū)、昆明市經(jīng)開區(qū)、大連旅順口區(qū)等少數(shù)省會或計劃單列市轄區(qū)項目外，其他均為縣或縣級市環(huán)衛(wèi)PPP項目。和前期不少大中城市已基本實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)市場化相比，市場“藍海”正在下沉，因此環(huán)衛(wèi)PPP項目體現(xiàn)出從大城市向縣級城市延伸的趨勢。

（4）合作期限10-30年，反映長期合作關系。政府購買服務模式下的環(huán)衛(wèi)市場化項目，絕大部分服務期限設置為3年或5年。而環(huán)衛(wèi)PPP項目均在10年以上（含10年），部分含有垃圾中轉站運營維護甚至垃圾處理的項目合作長達20年到30年。PPP模式下合作期限比政府購買服務模式延長，符合PPP“長期合作關系”的本質，但也要求政府更為謹慎、擇優(yōu)選擇真正具有豐富運營經(jīng)驗的社會資本。

（5）強調績效付費，基本按年度付費。政府購買服務模式下，環(huán)衛(wèi)服務合同也強調績效，不過考核較為寬松，通俗地說是“60分萬歲”。但以PPP模式運作的環(huán)衛(wèi)項目，必須嚴格遵從財政部有關可用性付費和績效付費的要求，體現(xiàn)很強的績效約束。比如，財政部第三批示范項目山東省德州市武城縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化保潔服務項目中，環(huán)衛(wèi)作業(yè)運營維護共設置三級24個績效考核指標，分別從基礎管理、環(huán)衛(wèi)質量標準、垃圾收集標準、垃圾運輸及轉運標準、社會滿意度五個方面設置?？偟梅?ge;90分，政府方按當日運營補貼支出上限100%支付；總得分≥80分，政府方按當日運營補貼支出上限的90%支付；總得分≥70分，政府方按當日運營補貼支出上限的80%支付；總得分≥60分，政府方按當日運營補貼支出上限的70%支付；當日評估的總得分小于60分，當日付費金額為0。

（6）多環(huán)節(jié)捆綁打包的情況開始出現(xiàn)。以財政部第三批示范項目山東泰安市岱岳區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目為例。該項目建設內容包括新建16處垃圾中轉站，占地面積5.01公頃，總建筑面積6917平方米，新購置16臺套壓縮設備及配套設施，購買環(huán)衛(wèi)車輛100輛等。由社會資本負責岱岳區(qū)行政區(qū)域內城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生保潔及生活垃圾清運、鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉站的運行和管理、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉站到垃圾處理廠的垃圾轉運。甚至有些項目開始將清掃、收運和后端處置捆綁打包，比如同為財政部第三批示范項目河北滄州河間市環(huán)衛(wèi)服務市場化項目，總投資8.6億元，內容包括河間市環(huán)衛(wèi)服務市場化和生活垃圾填埋場市場化兩個部分。

此外，部分城市已將全市范圍的環(huán)衛(wèi)服務實現(xiàn)PPP模式操作。以?？谑袨槔ㄟ^實施環(huán)衛(wèi)PPP項目，由京環(huán)公司、?？邶堮R公司、玉禾田公司、京蘭公司四家從事環(huán)衛(wèi)一體化服務的PPP企業(yè)分別接手瓊山區(qū)、龍華區(qū)、秀英區(qū)、美蘭區(qū)四個區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作。全市共有3584條道路、總面積6810萬平方米,水域岸線160.16公里、總面積4910萬平方米已全部納入PPP項目公司管理，實現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)一體化管理的全覆蓋。

值得關注的是，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)一些新的細分領域市場逐漸形成，已有企業(yè)介入，并以PPP模式陸續(xù)落地具體項目。其中，垃圾分類、廚余垃圾處理值得重點關注。

垃圾分類PPP項目有望涌現(xiàn)。2017年3月《國務院辦公廳關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）提出“鼓勵社會資本參與生活垃圾分類收集、運輸和處理。積極探索特許經(jīng)營、承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等方式，通過公開招標引入專業(yè)化服務公司。”該通知還要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。實際上，財政部PPP綜合信息平臺已有10個垃圾分類有關的PPP項目入庫。其中，財政部第三批示范項目阜康市垃圾分類收集處理工程PPP項目總投資1.5億元，已實際落地。隨著《生活垃圾分類制度實施方案》公布尤其是試點城市積極推進，垃圾分類PPP項目可能明顯增多。
 

廚余垃圾PPP項目落地加速。財政部PPP綜合信息平臺已有49個餐廚垃圾有關的PPP項目入庫，其中11個已落地，共有26個項目處于準備、采購和執(zhí)行階段，按財政部的口徑落地率達到42%，高于全國PPP項目庫落地率水平（34.5%）。常州市餐廚垃圾項目是餐廚領域PPP的典型案例。常州市城管局通過公開招標，最終授權江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司承擔200噸/日餐廚垃圾處理為期25年的投資、建設和運行的特許經(jīng)營權，包括源頭收集、運輸、處理和資源化利用。此外，寧波市世行貸款廚余垃圾處理廠PPP項目被列入財政部第二批示范項目，也是世行在我國的第一個PPP模式廚余垃圾處理項目，項目已實際落地。而且也是發(fā)改委第二批43個PPP項目典型案例之一。

綜上所述，環(huán)衛(wèi)市場化已從過去以政府購買服務為主向以PPP模式為主轉變，且市場開始從大中城市向區(qū)縣城市下沉，垃圾分類和廚余垃圾等細分領域PPP機會也不容忽視。從實操角度來看，環(huán)衛(wèi)企業(yè)應聚焦區(qū)縣市場，盡快“跑馬圈地”，做大市場份額；創(chuàng)新參與方式，積極參與PPP項目，做強環(huán)衛(wèi)業(yè)務鏈；同時，主動整合行業(yè)資源，尋找兼并重組機會，爭取在競爭中成為環(huán)衛(wèi)領域的“領跑者”。