1988年國(guó)家撤消了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、水利電力部和核工業(yè)部，組建能源部作為統(tǒng)管全國(guó)能源工業(yè)的綜合部門。當(dāng)時(shí)在實(shí)踐中能源部并沒(méi)有起到預(yù)期的作用，1993年能源部被撤銷，重新組建煤炭工業(yè)部和電力工業(yè)部。近年來(lái)，重組能源部的呼聲日高，但也有不少人擔(dān)心，成立能源部是否會(huì)重蹈1988年的覆轍，難以有效發(fā)揮作用。因此，探討我國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)改革，首先需要回答的問(wèn)題是為什么1988年能源部實(shí)踐會(huì)失敗，以及它對(duì)我國(guó)當(dāng)前能源管理機(jī)構(gòu)改革具有什么樣的啟發(fā)。

1988年失敗的核心原因是能源市場(chǎng)化改革尚未切實(shí)推進(jìn)，能源部行業(yè)管理缺乏明確的職能與手段

1988年我國(guó)能源市場(chǎng)化改革尚屬探索階段，政企分開(kāi)還沒(méi)有切實(shí)推進(jìn)，煤炭領(lǐng)域成立的統(tǒng)配煤礦總公司、東北內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)聯(lián)合公司、地方煤礦聯(lián)合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)公司，油氣領(lǐng)域成立的中國(guó)石油天然氣總公司、中國(guó)石油化工總公司、中國(guó)海洋石油總公司，電力領(lǐng)域成立的聯(lián)合電力公司、省電力公司與核工業(yè)總公司等仍然沒(méi)有脫離行政序列，仍是政企合一的主體，其中的總公司甚至仍然是正部級(jí)的政府部門，既承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，又承擔(dān)政策職能。針對(duì)政企合一的經(jīng)營(yíng)主體，主要的管理手段是內(nèi)部協(xié)調(diào)與控制，而作為核心管理內(nèi)容的價(jià)格與投資的管理權(quán)限由國(guó)家計(jì)委行使。在這樣的體制背景下，能源部作為行業(yè)主管部門既不擁有政策職能，又不擁有價(jià)格、投資管理職能，缺乏具體的行業(yè)管理職能與手段，陷入“無(wú)事可管”的困局，自然難以有效發(fā)揮作用。

1988—1993年能源部實(shí)踐給我們留下的主要教訓(xùn)是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置要與體制改革相協(xié)調(diào)，要與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，要有明晰的職能定位。在能源市場(chǎng)化沒(méi)有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)、管理方式?jīng)]有發(fā)生轉(zhuǎn)變、主要管理手段仍采取計(jì)劃管理的情況下，成立能源部的確難以有效發(fā)揮作用。

當(dāng)前能源市場(chǎng)格局已發(fā)生深刻變化，能源行業(yè)管理職能已經(jīng)具有明確且豐富的內(nèi)容，成立能源部條件成熟

1992年黨的十四大明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。1993年以來(lái)，能源市場(chǎng)化改革切實(shí)推進(jìn)，能源體制發(fā)生了深刻變化。在市場(chǎng)主體上已經(jīng)初步形成“政企分開(kāi)、主體多元、國(guó)企主導(dǎo)”的能源產(chǎn)業(yè)組織格局。與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體（管理對(duì)象）變化相適應(yīng)的是，能源管理方式和職能也發(fā)生了顯著變化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要求政府加強(qiáng)能源管理以彌補(bǔ)、矯正市場(chǎng)失靈，主要方式包括三種：一是公共服務(wù)，即由政府做那些企業(yè)所不愿意或無(wú)法做到的事務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，主要包括：信息統(tǒng)計(jì)與分析、基礎(chǔ)科技研發(fā)、戰(zhàn)略性儲(chǔ)備、核事故的應(yīng)急處理、國(guó)際合作等。二是政策引導(dǎo)，主要通過(guò)制定并組織實(shí)施稅收和補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)企業(yè)行為，矯正市場(chǎng)失靈，如通過(guò)稅收促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、通過(guò)補(bǔ)貼促進(jìn)新能源可再生能源發(fā)展等；三是監(jiān)管約束，主要通過(guò)制定規(guī)則并監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行的方式約束企業(yè)行為、規(guī)范市場(chǎng)秩序，矯正市場(chǎng)失靈。

隨著能源市場(chǎng)化改革的逐步推進(jìn)，公共服務(wù)、政策引導(dǎo)和監(jiān)管等政府管理職能的要求就會(huì)日趨強(qiáng)烈，這也是為什么近年來(lái)成立能源部，統(tǒng)一加強(qiáng)能源行業(yè)管理呼聲越來(lái)越高的根本原因。如果說(shuō)1988年成立能源部是機(jī)構(gòu)改革超前于體制機(jī)制改革，那么，在能源市場(chǎng)化改革切實(shí)推進(jìn)20多年后的今天，成立能源行業(yè)主管部門則是恰逢其時(shí)。

能源管理機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵不在于是否重組能源部，而在于成立什么樣的能源部，如果僅將發(fā)改委的職能原封不動(dòng)地轉(zhuǎn)交，則成立能源部沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義。

當(dāng)前我國(guó)正處于能源市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型時(shí)期，能源管理職能主要包括公共服務(wù)、政策引導(dǎo)、監(jiān)管約束和行政干預(yù)等四大類。一方面，針對(duì)自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體（管理對(duì)象），要求政府提供公共服務(wù)、進(jìn)行政策引導(dǎo)和監(jiān)管約束；另一方面，能源市場(chǎng)化尚未完全實(shí)現(xiàn)，有些行政手段（如價(jià)格、投資審批等）仍將發(fā)揮一定作用。

能源管理機(jī)構(gòu)改革本質(zhì)上就是管理職能的優(yōu)化配置。那么，如何理順轉(zhuǎn)型時(shí)期能源管理職能，并進(jìn)行合理高效的機(jī)構(gòu)設(shè)置呢？

有人從1988年能源部教訓(xùn)中得出觀點(diǎn)“如果發(fā)改委不轉(zhuǎn)交價(jià)格、投資審批權(quán)，則成立能源部沒(méi)有意義”，但1988年能源部實(shí)踐失敗的核心原因是能源市場(chǎng)化改革尚未實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，能源行業(yè)管理職能缺乏明確的內(nèi)容。試想，即使當(dāng)年把價(jià)格、投資審批權(quán)從具有長(zhǎng)期價(jià)格、投資管理經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家計(jì)委轉(zhuǎn)交給能源部，管理效果會(huì)更好嗎？實(shí)際上，在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，能源部的核心職能是公共服務(wù)與政策引導(dǎo)，并不具有價(jià)格與投資的行政審批職能。

相反地，如果把發(fā)改委的職能完整地轉(zhuǎn)交，行政干預(yù)手段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理方式就會(huì)交織在一起。既容易導(dǎo)致管理方式的錯(cuò)位運(yùn)用，用行政和計(jì)劃的辦法管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（比如對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的價(jià)格、項(xiàng)目審批），用市場(chǎng)的辦法管理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（比如對(duì)壟斷性企業(yè)的成本監(jiān)管不到位），也容易導(dǎo)致管理部門過(guò)度依賴行政審批權(quán)力，從而忽視公共服務(wù)與政策引導(dǎo)，忽視推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。近十年來(lái)我國(guó)能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革進(jìn)展緩慢已經(jīng)很能說(shuō)明問(wèn)題。況且，從行政協(xié)調(diào)角度看，發(fā)改委的協(xié)調(diào)力度和手段都強(qiáng)于獨(dú)立的能源部，其管理效果估計(jì)也難以超越現(xiàn)狀。

因此，如果只是把發(fā)改委職能原封不動(dòng)地轉(zhuǎn)交，不改變管理方式，成立能源部是沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義的。建議將能源部定位在負(fù)責(zé)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理方式相適應(yīng)的管理職能上，而行政審批仍保留在發(fā)改委統(tǒng)一協(xié)調(diào)。具體來(lái)說(shuō)：

第一，國(guó)家能源委作為統(tǒng)籌能源政策與外交、科技、國(guó)土、環(huán)境等政策的機(jī)構(gòu)，其辦公室保留在發(fā)改委。價(jià)格、投資審批權(quán)保留在發(fā)改委，根據(jù)市場(chǎng)化改革進(jìn)程及監(jiān)管制度建設(shè)進(jìn)程，逐步變行政審批為現(xiàn)代監(jiān)管的方式。

第二，發(fā)改委、能源局、水利部、工信部、財(cái)政部、科技部、商務(wù)部等部門的能源政策和公共服務(wù)職能并入新成立的能源部。電監(jiān)會(huì)、能源局、商務(wù)部和水利部等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能并入能源部，內(nèi)設(shè)能源監(jiān)管局。

第三，賦予能源部推進(jìn)能源體制改革的職能。為避免價(jià)格、投資主管部門為掌握審批權(quán)而不積極推進(jìn)能源體制改革，建議明確把推進(jìn)能源體制改革的職能賦予能源部。能源部統(tǒng)一設(shè)計(jì)能源市場(chǎng)化改革的總體方向與框架，并逐步推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革。如英國(guó)能源與氣候變化部下設(shè)的能源市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)辦公室專門負(fù)責(zé)能源市場(chǎng)設(shè)計(jì)總體方向和未來(lái)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展與管理機(jī)制的設(shè)計(jì)。當(dāng)前我國(guó)能源市場(chǎng)化改革應(yīng)首先逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域價(jià)格與投資審批。對(duì)于自然壟斷性企業(yè)，建議將其改組成真正意義上的商業(yè)性企業(yè)，把價(jià)格與投資納入現(xiàn)代能源監(jiān)管體系。屆時(shí)如有必要，再把能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來(lái)，過(guò)渡到政監(jiān)分離的模式。

（作者系中國(guó)能源研究會(huì)能源政策研究中心執(zhí)行副主任）