隨著世界經(jīng)濟的快速發(fā)展，全球能源消耗呈爆發(fā)式增長，非可再生能源儲量正以每年150億噸標準煤的速度減少，能源的稀缺性使得能源問題已演變?yōu)槭澜绺鲊哪茉磻?zhàn)略問題。在當前形勢下，我國日益增長的能源消耗與不合理的能源消費方式和消費結構之間的矛盾越來越凸顯，突出表現(xiàn)為嚴重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞。據(jù)國家氣候變化專家披露，北京空氣中PM2.5的2/3和溫室氣體的3/4來自化石燃料的燃燒。

2014年6月，習近平總書記提出“積極推動中國能源生產(chǎn)和消費革命”的重大命題，要求從能源消費革命、供給革命、技術革命、體制革命和國際合作等五個方面入手，緩解能源供需壓力，保障能源戰(zhàn)略安全。2015年11月，“十三五規(guī)劃綱要”發(fā)布，明確指出支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快新能源領域核心技術突破。在優(yōu)化能源結構和機制體制方面著重提出“提高非化石能源比重，推動煤炭等化石能源清潔高效利用”以及“改革能源體制，形成有效競爭的市場機制”的總體目標和總要求，將有力助推未來新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。2016年2月，國家能源局通過了《國家能源局2016年體制改革工作要點》，布局了全面深化改革過程中能源供給側的7項重點工作，明確了對于破解新常態(tài)下能源發(fā)展面臨的傳統(tǒng)能源產(chǎn)能過剩、可再生能源發(fā)展瓶頸制約、能源系統(tǒng)整體運行效率不高等突出問題。由此，本文就中國日趨嚴峻的能源供需矛盾，討論目前主要的能源政策方向與目標，針對能源行業(yè)市場失靈問題，提出中國未來能源政策創(chuàng)新選擇的建議。

中國目前的能源形勢

煤炭、石油和天然氣是中國傳統(tǒng)的三大支柱能源，其中煤炭資源儲量豐富，消耗量大，是中國的主體能源，也是保障能源安全的關鍵所在。伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國的能源消耗總量逐年上升。2014年能源消費量分別為2000年、2005年和2010年的2.90倍、1.63倍和1.18倍。不斷增長的能源消費總量使中國的能源供需缺口不斷擴大，近年來對外依存度上升較快，2012年已達到18.3%。

(一) 煤炭消費比重大，環(huán)境污染嚴重

在我國一次能源消費結構中，煤炭消費所占比重高達66%，油氣消費比重為23%，以風能、太陽能為代表的可再生清潔能源比重為11%，而全球一次能源消費結構中，煤炭占比30%，油氣占比56%。中國煤炭資源在開發(fā)利用過程中的低效和污染問題亟待解決。

1.開采、加工轉換和儲運及終端利用過程中的損失和浪費驚人。據(jù)統(tǒng)計，我國煤炭利用效率僅為36.3%，比發(fā)達國家低約10%。普遍存在煤礦開采方式粗放，回采率低等問題，導致煤炭資源及其伴生礦的浪費。同時深加工技術、流通加工(如洗煤、配煤)及綜合利用等方面也亟待給予重點扶持。

2.使用過程的環(huán)境損害大。煤炭燃燒產(chǎn)生大量的污染物質(zhì)，如SO2和NOx及煙塵等。全國煙塵排放量的70%、SO2排放量的85%、NOx的67%、CO2的80%皆來自于燃煤，煤炭燃燒過程是中國最大的空氣污染源。

在煤炭的消費結構中，電力用煤比例最大，2012年占煤炭消費量50.6%。在當前環(huán)境成本未實現(xiàn)內(nèi)部化的情況下，煤電的競爭優(yōu)勢明顯。但隨著國家對環(huán)境污染的管理力度不斷加強，煤電企業(yè)的環(huán)境治理成本也將不斷提升。根據(jù)國家最新公布的NOx排放標準，燃煤電廠必須在前后端同時加裝脫硝裝置才能有效達到國家排放標準要求，煤電價格機制將借此得到完善，進而使煤電的競爭優(yōu)勢逐漸被削弱。

(二)油氣資源供需缺口大，對外依存度高

1.中國的石油消費量近10年間保持著穩(wěn)步增長，2014年國內(nèi)的原油消耗量已突破5億噸。導致原油供需缺口持續(xù)擴大，由2005年的1.44億噸增加至2014年的2.98億噸，10年間增長了2.1倍，石油對外依存度也由2005年的43.81%，增至2014年的58.66%，導致國家能源安全處于險局。

2.由于受經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護拉動，特別是受霧霾天氣治理影響，全國多個省份加快煤改氣進程，中國的天然氣剛性需求快速增長，2014年中國天然氣表觀消費量已增至1930億立方米。由于現(xiàn)有天然氣抽采能力無法與需求的快速增長相匹配，同時非常規(guī)油氣資源的開發(fā)尚未形成規(guī)模，使得天然氣對外依存度由2007年的5.7%激增至2014年的32.2%，供需失衡問題突出。

中國的油氣資源供需缺口大，對外依存度高，特別是石油，海上運輸安全風險大，跨境油氣管道安全運行難以保障，國際能源市場的價格波動進一步增大了國內(nèi)能源供應的難度，中國的能源安全形勢異常嚴峻。 

(三) 新能源產(chǎn)業(yè)尚不成熟，市場競爭力弱

與傳統(tǒng)能源相比，新能源發(fā)電以其可再生性和環(huán)境友好性，在中國電力結構中所占比重越來越大。預計到2030年，中國可再生能源發(fā)電在電力結構中的比重將達到40%。

1.中國風能資源儲量巨大，分布區(qū)域相對廣泛，加之具有基地建設周期短等優(yōu)點，在中國乃至世界新能源發(fā)電領域均占據(jù)主導地位。截至2014年，全國累計風電并網(wǎng)裝機容量達96370兆瓦，預計到2030年，中國風力發(fā)電量將達到5億千瓦。伴隨風機制造技術的提升和風力發(fā)電機組國產(chǎn)化率的提高，以及風電產(chǎn)生和消納系統(tǒng)匹配度的升級，風電的價格優(yōu)勢也將逐漸顯現(xiàn)出來，屆時其競爭力將得到進一步增強。

2.太陽能作為世界上最豐富的能源，其發(fā)電技術是大規(guī)模發(fā)展可再生能源的主要方向，2014年中國太陽能全口徑發(fā)電容量為2652萬千瓦。盡管經(jīng)過了大規(guī)模的技術攻關過程，但其成本電價依然居高不下，保持在0.8元/度左右，導致光伏發(fā)電目前依然屬資本密集型產(chǎn)業(yè)，在電力市場，甚至是新能源電力市場缺乏價格競爭力。

3.核電具有清潔和單位燃料產(chǎn)能量巨大等特點，使其在新能源發(fā)電中占據(jù)價格優(yōu)勢。但受福島核泄漏事件影響，世界各國的核電產(chǎn)業(yè)均面臨巨大的民意壓力，加之技術、監(jiān)管漏洞等因素，核電發(fā)展面臨諸多阻滯。眾多發(fā)達國家已對核電發(fā)展叫?；蚍啪?，而中國等發(fā)展中國家由于能源壓力仍主張開發(fā)利用核電。

4.中國是農(nóng)業(yè)大國，生物質(zhì)資源極其豐富，數(shù)量巨大。但由于其分布的分散性和能量密度低等特點，利用難度較大，多作為非商品能源在農(nóng)村地區(qū)廣泛使用，規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程緩慢。

新能源的開發(fā)與利用在目前的技術條件下，存在生產(chǎn)利用成本偏高、產(chǎn)業(yè)鏈有待于進一步調(diào)整和完善、電力產(chǎn)生和消納不匹配等問題，市場競爭力相對于傳統(tǒng)的火力發(fā)電較弱。目前，其運營主要依靠國家指令性手段進行調(diào)控，同時依賴國家資金投入維持其基本收益。

中國能源革命的市場驅(qū)動政策分析

(一)煤炭高效清潔利用市場驅(qū)動政策

煤炭資源在中國的能源生產(chǎn)與消費革命中具有核心戰(zhàn)略地位，實現(xiàn)煤炭清潔高效利用是中國能源安全的基本要求。近年來，中國雖大力推進煤炭的清潔高效利用技術，但仍面臨市場驅(qū)動乏力的狀況。為此，中國通過出臺環(huán)境保護政策和措施，不斷加強政府引導，促進煤炭生產(chǎn)端對煤炭進行洗選和提質(zhì)加工，積極發(fā)展現(xiàn)代化煤化工產(chǎn)業(yè)，力求最大限度提高煤炭綜合利用率;促進消費端積極進行煤電機組的節(jié)能減排升級改造，針對不同污染源加裝高效率脫硫除塵及脫硝設施，可持續(xù)利用煤炭的國家政策借此得到不斷完善。

2014年，國務院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020)》，其中，推動煤炭清潔高效開發(fā)利用居于五大戰(zhàn)略任務之首。緊隨其后，相關職能部門發(fā)布了如下文件：《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014—2020年)》，對煤炭發(fā)電的供電煤耗、污染排放、規(guī)劃比重等做出具體要求及限制;《促進煤炭安全綠色開發(fā)和清潔高效利用的意見》，對煤炭開發(fā)的科學規(guī)劃和綠色開采，煤炭利用提質(zhì)增效、污染減排等方面提出具體要求;《煤炭清潔高效利用行動計劃(2015—2020年)》，從煤炭產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)加工、裝備制造、終端消費提出了針對性的戰(zhàn)略要求，主要包括提高能源裝備水平、提高產(chǎn)煤質(zhì)量、推動煤炭高效利用模式發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢條件創(chuàng)新利用煤炭。

在當前中國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長轉入中高速增長的新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展向低能源依賴度方向轉變，能源利用向清潔化方向發(fā)展的新形勢下，中國政府對煤炭產(chǎn)業(yè)的引導、煤炭企業(yè)應對市場變化的策略，都應該符合當期的經(jīng)濟能源現(xiàn)狀。政府應充分考慮各階段用煤主體的特點，進而制定具有階段性特征的、適應經(jīng)濟社會要求的梯度戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)關鍵在于建立行業(yè)參與者主動遵守的引導政策，建立利好驅(qū)動強的市場推進機制。當前，應從煤炭消費量最大的電力熱力生產(chǎn)和供應業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)等行業(yè)入手，認真分析行業(yè)用能特點，制定煤炭使用效率提升計劃。

(二)非常規(guī)油氣資源開發(fā)利用政策

當前全球經(jīng)濟復蘇緩慢，世界油氣市場格局正在重構，各國紛紛致力于非常規(guī)油氣資源的開發(fā)利用。未來幾年中國油氣市場面臨重大轉折，石油需求保持低位增長，天然氣增速相對下降，或?qū)⒊霈F(xiàn)供大于求，油氣市場化改革將迎來最佳機遇期。

美國能源局(EIA)預測數(shù)據(jù)顯示，我國頁巖氣的技術可采儲量巨大，占全球預測總量的15.3%，居世界第。近年來，中國連續(xù)出臺《關于頁巖氣勘察開采和監(jiān)督管理有關工作的通知》《十二五頁巖氣發(fā)展規(guī)劃》《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》等文件，明確了“十三五”期間中央關于頁巖氣的財政補貼政策，從產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、示范區(qū)建設、技術、市場與運輸、節(jié)約與環(huán)保、產(chǎn)業(yè)支持等方面做出了規(guī)定，積極引導頁巖氣市場的健康發(fā)展。

中國的天然氣利用政策堅持以產(chǎn)定需，按優(yōu)先類、允許類、限制類、禁止類，對天然氣的利用領域和順序進行了明確的要求和規(guī)定;對供需平衡、利用規(guī)劃、高效節(jié)約、安全穩(wěn)供、完善價格機制等做出了戰(zhàn)略性指導。在天然氣基礎設施建設與運營方面，也出臺了專門的管理辦法。一方面中國國內(nèi)油氣資源不足，另一方面未形成健康的市場競爭機制，因而中國的油氣利用革命需要開源節(jié)流，建立安全穩(wěn)定的進口渠道，開發(fā)利用生物質(zhì)油氣，規(guī)范引導市場機制形成，使用高效節(jié)能技術。

(三) 產(chǎn)業(yè)節(jié)能降耗迫在眉睫，新能源發(fā)展模式亟待創(chuàng)新

面對嚴峻的能源環(huán)境形勢，開發(fā)利用新能源，使用節(jié)能技術，加強企業(yè)節(jié)能管理，是能源革命的重要措施。中國設立了較為嚴格的前置能效準入制度，但后置監(jiān)督管理不足，實際節(jié)能效果不明顯。采用節(jié)能技術的經(jīng)濟性孱弱，其市場驅(qū)動不足。新能源的開發(fā)利用具有良好的環(huán)境與資源效益，但其現(xiàn)階段的成本過高，產(chǎn)生和消納不匹配，導致新能源企業(yè)運營主要依靠國家財稅支持來支撐，與替代產(chǎn)品的比價關系扭曲。《國家能源局2016年體制改革工作要點》提出，將著力解決棄水、棄風、棄光等問題，發(fā)展風電、光伏、生物質(zhì)能、地熱能以就近消納為主，推動新能源供給側結構性改革。新能源技術的突破、新能源市場競爭的形成，需要創(chuàng)新變革其運營模式，建立傳統(tǒng)能源與新能源可形成競爭的市場機制。

中國未來能源市場政策創(chuàng)新選擇的建議

(一)提高能效、改善用能結構

確立安全發(fā)展的最高原則，穩(wěn)步開發(fā)利用核電。引導形成考慮資源消耗和環(huán)境影響的能源價格機制和電力價格機制。以煤炭清潔安全高效利用為核心，以非常規(guī)油氣開發(fā)利用為重點，以促進可再生能源發(fā)電為戰(zhàn)略目標，以節(jié)能降耗為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基準。結合資產(chǎn)所有者、用戶和監(jiān)管機構的利益，持續(xù)地綜合實施能源效率標準、績效評價、能源標簽計劃和激勵活動。出臺用能方式變革政策，引導清潔能源利用的普適方式形成。提高整個工業(yè)部門的認知，鼓勵消費者持續(xù)關注提高能源效率。

(二)動員更廣泛的行業(yè)參與能源市場

為能源市場提供清晰的政策和監(jiān)管。滿足開展更多的研發(fā)支持私營行業(yè)創(chuàng)新的需求。決策者和行業(yè)之間開展可靠而強有力的對話，制定監(jiān)管框架來支持有彈性的我國能源系統(tǒng)。部署試點項目或指定變革性的監(jiān)管框架來支持可再生能源利用率的提高、智能電網(wǎng)的發(fā)展及電動汽車的拓展等，將越來越多的行業(yè)納入能源市場，不斷推動我國能源革命的進程。

(三)建立“發(fā)展權”交易市場，增強能源革命的市場驅(qū)動

以能效提高、環(huán)境改善、資源節(jié)約為衡量指標，建立涉及煤炭、油氣、新能源的“發(fā)展權”交易市場。本文中“發(fā)展權”取意“可持續(xù)發(fā)展的權利”，以煤炭的國家平均能效、環(huán)境影響、資源耗竭等指標為基準值。在基準值的基礎上，核算煤炭、油氣、風電、太陽能發(fā)電等各類型能源產(chǎn)品的三項指標的增量絕對值，負效應定為負值，正效應定為正值，單位計為DR(developmentrights，發(fā)展權)。計算單位正效應值與基準值的相對比例，進而以該相對比例與煤炭價格的乘積為單位“發(fā)展權”定價，稱之為標準價。正“發(fā)展權”按標準價賣出，負“發(fā)展權”則必須購入正“發(fā)展權”。建立各類機構及個人皆可進入的發(fā)展權交易市場，實現(xiàn)能源革命的強力市場驅(qū)動。