問(wèn)題四：地方性法規(guī)不到位
2000年，原建設(shè)部確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個(gè)城市作為“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”，并明確試點(diǎn)城市可以在法規(guī)、政策、技術(shù)和方法等方面進(jìn)行探索和總結(jié)，為在全國(guó)實(shí)行垃圾分類收集創(chuàng)造條件。然而，多數(shù)城市經(jīng)過(guò)近20年的努力，垃圾分類依然舉步維艱。
其存在的主要問(wèn)題有：管理部門重視程度不夠;缺少有力的政策扶持和配套的執(zhí)行措施;市民對(duì)垃圾分類具體辦法不了解，無(wú)法具體實(shí)施等。在法律方面，則存在地方性法規(guī)不到位或立法有空白、各地立法內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏法律責(zé)任的規(guī)定、地區(qū)發(fā)展不均衡等問(wèn)題。
雖然部分城市近幾年已經(jīng)就垃圾分類出臺(tái)管理?xiàng)l例，但大多數(shù)城市則沒(méi)有起步。已出臺(tái)的法規(guī)條例，執(zhí)行效果也并不明顯，甚至部分城市，法規(guī)出臺(tái)后無(wú)人執(zhí)行。除法律、法規(guī)之外的一些規(guī)定和意見(jiàn)，往往又規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性和有效指標(biāo)。
問(wèn)題五：針對(duì)性、可操作性差
談及我國(guó)現(xiàn)有垃圾分類法律規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行力較差的問(wèn)題，缺乏法律責(zé)任規(guī)定、立法技術(shù)較為落后是主因。如這些規(guī)定往往存在原則性、口號(hào)性強(qiáng)的特點(diǎn)，但針對(duì)性、可操作性較差，且存在法律內(nèi)容不確定的問(wèn)題。
比如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條中指出，“應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)”。這指的究竟是哪些法律、法規(guī)?我們并不清楚，而且也沒(méi)有相關(guān)的司法解釋。
“所以，應(yīng)明確法律責(zé)任，建立行之有效的制裁機(jī)制。”立法中應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家、地方、企業(yè)和個(gè)人在城市生活垃圾分類法律中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，指明各地行政主管部門的監(jiān)督管理責(zé)任，并將企業(yè)回收利用廢棄物的義務(wù)在法律上予以明確規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于違法行為，應(yīng)視程度的不同給予相應(yīng)的行政處分、經(jīng)濟(jì)上的制裁，甚至追究刑事責(zé)任。
問(wèn)題六、各關(guān)聯(lián)主體責(zé)權(quán)利不清
要建立垃圾分類的立法體系，一個(gè)重要問(wèn)題就是要分析和厘清我國(guó)目前垃圾分類法律關(guān)系的各主體，明確他們的權(quán)利和義務(wù)。
公眾、政府主管部門、居委會(huì)、物業(yè)部門等主要主體，都屬于義務(wù)主體。但我們要注意幾點(diǎn)：一是政府主管部門的角色較為特殊，它既作為執(zhí)法者執(zhí)行監(jiān)督管理職能，又要作為一個(gè)守法者具體組織實(shí)施垃圾清運(yùn)和最終處理處置。所以，它一方面是權(quán)利主體，一方面又是義務(wù)主體，具有雙重身份。
此外，我國(guó)還有法律關(guān)系外一個(gè)特殊主體，即廢品回收者。他們看上去不是一個(gè)單獨(dú)的主體，但事實(shí)上承擔(dān)了很大一部分垃圾分類收集的工作。
“要建立垃圾分類的立法體系，必須分析目前這幾個(gè)主體的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題。”對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，要么不清楚什么是垃圾分類，要么是想分也不知道該怎么分;居委會(huì)、物業(yè)則被資金來(lái)源、人員等問(wèn)題困擾;廢品回收者的規(guī)范管理存在問(wèn)題;環(huán)衛(wèi)部門究竟是要監(jiān)督管理還是服務(wù)，其角色是執(zhí)法者，還是守法者?
垃圾分類回收必須要進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，而政府部門則應(yīng)該是間接管理，履行環(huán)境監(jiān)督管理的職責(zé)。
垃圾的分類處理因?yàn)樯婕暗焦怖?，單靠市?chǎng)機(jī)制是不可能完全解決的，必須要有法律的強(qiáng)制介入，建構(gòu)并完善我國(guó)城市生活垃圾分類的法律體系。不僅必須明確城市生活垃圾分類的相關(guān)主體在分類中的具體權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，對(duì)違反法律規(guī)定的行為也要進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁。
同時(shí)，還要改革我國(guó)現(xiàn)有城市生活垃圾管理體制，推進(jìn)我國(guó)城市生活垃圾綜合處理系統(tǒng)建設(shè)，改善我國(guó)垃圾資源回收利用宣傳教育機(jī)制。
相關(guān)背景
1. 我國(guó)生活垃圾分類的法律依據(jù)
我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于城市生活垃圾管理方面的主要有：
《環(huán)境保護(hù)法》制定效果由于受到法律制定時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、居民環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)的限制，對(duì)于城市生活垃圾分類并無(wú)具體規(guī)定。
2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十二條中對(duì)城市生活垃圾分類做出規(guī)定：“對(duì)城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，逐步做到分類收集和運(yùn)輸，并積極開(kāi)展合理利用和實(shí)施無(wú)害化處置。”
國(guó)務(wù)院1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定：“對(duì)城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理。”
2007年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第三章第十六條第二款規(guī)定：“城市生活垃圾實(shí)行分類收集的地區(qū)，單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場(chǎng)所。”
2. 垃圾分類地方立法啟動(dòng)
《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》已由北京市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第28次會(huì)議于2011年11月18日通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2012年3月1日起施行。
《南京市生活垃圾分類管理辦法》2013年4月5日南京市人民政府令第292號(hào)公布，自2013年6月1日起施行。
《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》2015年8月1日起施行。
《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》2015年9月25日廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第40號(hào)公布。
《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》2017年8月25日獲廈門市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)。
《銀川市城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》2017年1月1日起施行。
2017年8月18日，海南省法制辦公室公布《海南省生活垃圾分類管理?xiàng)l例(送審稿)》。
2018年2月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，征求社會(huì)各界意見(jiàn)。
《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》，經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議于2018年3月30日批準(zhǔn)，自2018年7月1日起施行。
3.垃圾分類回收立法是世界趨勢(shì)
一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家均不同程度地對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行了立法。
德國(guó)于1986年8月將1972年制定的《廢物處理法》修改為《避免廢棄物產(chǎn)生及廢棄物處理法》，在第十四條中規(guī)定了“標(biāo)志、分類處理，回交及回收的義務(wù)”條款。
1996年10月24日，德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾法生效，其中規(guī)定了商品生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對(duì)包裝垃圾負(fù)有再利用的責(zé)任。
芬蘭于1994年實(shí)施的新的垃圾法律中要求每個(gè)家庭對(duì)自己的垃圾進(jìn)行分類。
日本1995年制定的《容器包裝再循環(huán)法》中規(guī)定：消費(fèi)者有將包裝廢棄物從普通垃圾中分類排出的責(zé)任，自治體(相當(dāng)于中國(guó)的地方政府)有將消費(fèi)者分類排出的包裝廢棄物進(jìn)行分類收集的責(zé)任(分類收集不僅包括將包裝廢棄物單獨(dú)分類收集，還包括負(fù)責(zé)進(jìn)行循環(huán)式預(yù)處理及在堆料場(chǎng)進(jìn)行保管)，企業(yè)有將分類收集的包裝廢棄物進(jìn)行再循環(huán)的責(zé)任。
2000年，原建設(shè)部確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個(gè)城市作為“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”，并明確試點(diǎn)城市可以在法規(guī)、政策、技術(shù)和方法等方面進(jìn)行探索和總結(jié)，為在全國(guó)實(shí)行垃圾分類收集創(chuàng)造條件。然而，多數(shù)城市經(jīng)過(guò)近20年的努力，垃圾分類依然舉步維艱。
雖然部分城市近幾年已經(jīng)就垃圾分類出臺(tái)管理?xiàng)l例，但大多數(shù)城市則沒(méi)有起步。已出臺(tái)的法規(guī)條例，執(zhí)行效果也并不明顯，甚至部分城市，法規(guī)出臺(tái)后無(wú)人執(zhí)行。除法律、法規(guī)之外的一些規(guī)定和意見(jiàn)，往往又規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性和有效指標(biāo)。
問(wèn)題五：針對(duì)性、可操作性差
談及我國(guó)現(xiàn)有垃圾分類法律規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行力較差的問(wèn)題，缺乏法律責(zé)任規(guī)定、立法技術(shù)較為落后是主因。如這些規(guī)定往往存在原則性、口號(hào)性強(qiáng)的特點(diǎn)，但針對(duì)性、可操作性較差，且存在法律內(nèi)容不確定的問(wèn)題。
比如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條中指出，“應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)”。這指的究竟是哪些法律、法規(guī)?我們并不清楚，而且也沒(méi)有相關(guān)的司法解釋。
“所以，應(yīng)明確法律責(zé)任，建立行之有效的制裁機(jī)制。”立法中應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家、地方、企業(yè)和個(gè)人在城市生活垃圾分類法律中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，指明各地行政主管部門的監(jiān)督管理責(zé)任，并將企業(yè)回收利用廢棄物的義務(wù)在法律上予以明確規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于違法行為，應(yīng)視程度的不同給予相應(yīng)的行政處分、經(jīng)濟(jì)上的制裁，甚至追究刑事責(zé)任。
要建立垃圾分類的立法體系，一個(gè)重要問(wèn)題就是要分析和厘清我國(guó)目前垃圾分類法律關(guān)系的各主體，明確他們的權(quán)利和義務(wù)。
公眾、政府主管部門、居委會(huì)、物業(yè)部門等主要主體，都屬于義務(wù)主體。但我們要注意幾點(diǎn)：一是政府主管部門的角色較為特殊，它既作為執(zhí)法者執(zhí)行監(jiān)督管理職能，又要作為一個(gè)守法者具體組織實(shí)施垃圾清運(yùn)和最終處理處置。所以，它一方面是權(quán)利主體，一方面又是義務(wù)主體，具有雙重身份。
此外，我國(guó)還有法律關(guān)系外一個(gè)特殊主體，即廢品回收者。他們看上去不是一個(gè)單獨(dú)的主體，但事實(shí)上承擔(dān)了很大一部分垃圾分類收集的工作。
“要建立垃圾分類的立法體系，必須分析目前這幾個(gè)主體的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題。”對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，要么不清楚什么是垃圾分類，要么是想分也不知道該怎么分;居委會(huì)、物業(yè)則被資金來(lái)源、人員等問(wèn)題困擾;廢品回收者的規(guī)范管理存在問(wèn)題;環(huán)衛(wèi)部門究竟是要監(jiān)督管理還是服務(wù)，其角色是執(zhí)法者，還是守法者?
垃圾的分類處理因?yàn)樯婕暗焦怖?，單靠市?chǎng)機(jī)制是不可能完全解決的，必須要有法律的強(qiáng)制介入，建構(gòu)并完善我國(guó)城市生活垃圾分類的法律體系。不僅必須明確城市生活垃圾分類的相關(guān)主體在分類中的具體權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，對(duì)違反法律規(guī)定的行為也要進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁。
同時(shí)，還要改革我國(guó)現(xiàn)有城市生活垃圾管理體制，推進(jìn)我國(guó)城市生活垃圾綜合處理系統(tǒng)建設(shè)，改善我國(guó)垃圾資源回收利用宣傳教育機(jī)制。
相關(guān)背景
1. 我國(guó)生活垃圾分類的法律依據(jù)
我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于城市生活垃圾管理方面的主要有：
《環(huán)境保護(hù)法》制定效果由于受到法律制定時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、居民環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)的限制，對(duì)于城市生活垃圾分類并無(wú)具體規(guī)定。
2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十二條中對(duì)城市生活垃圾分類做出規(guī)定：“對(duì)城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，逐步做到分類收集和運(yùn)輸，并積極開(kāi)展合理利用和實(shí)施無(wú)害化處置。”
國(guó)務(wù)院1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定：“對(duì)城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理。”
2007年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第三章第十六條第二款規(guī)定：“城市生活垃圾實(shí)行分類收集的地區(qū)，單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場(chǎng)所。”
《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》已由北京市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第28次會(huì)議于2011年11月18日通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2012年3月1日起施行。
《南京市生活垃圾分類管理辦法》2013年4月5日南京市人民政府令第292號(hào)公布，自2013年6月1日起施行。
《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》2015年8月1日起施行。
《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》2015年9月25日廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第40號(hào)公布。
《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》2017年8月25日獲廈門市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)。
《銀川市城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》2017年1月1日起施行。
2017年8月18日，海南省法制辦公室公布《海南省生活垃圾分類管理?xiàng)l例(送審稿)》。
2018年2月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，征求社會(huì)各界意見(jiàn)。
《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》，經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議于2018年3月30日批準(zhǔn)，自2018年7月1日起施行。
一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家均不同程度地對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行了立法。
德國(guó)于1986年8月將1972年制定的《廢物處理法》修改為《避免廢棄物產(chǎn)生及廢棄物處理法》，在第十四條中規(guī)定了“標(biāo)志、分類處理，回交及回收的義務(wù)”條款。
1996年10月24日，德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾法生效，其中規(guī)定了商品生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對(duì)包裝垃圾負(fù)有再利用的責(zé)任。
芬蘭于1994年實(shí)施的新的垃圾法律中要求每個(gè)家庭對(duì)自己的垃圾進(jìn)行分類。
日本1995年制定的《容器包裝再循環(huán)法》中規(guī)定：消費(fèi)者有將包裝廢棄物從普通垃圾中分類排出的責(zé)任，自治體(相當(dāng)于中國(guó)的地方政府)有將消費(fèi)者分類排出的包裝廢棄物進(jìn)行分類收集的責(zé)任(分類收集不僅包括將包裝廢棄物單獨(dú)分類收集，還包括負(fù)責(zé)進(jìn)行循環(huán)式預(yù)處理及在堆料場(chǎng)進(jìn)行保管)，企業(yè)有將分類收集的包裝廢棄物進(jìn)行再循環(huán)的責(zé)任。
